刘育锋:英国学徒制改革政策分析

[来源:中国职业技术教育    发布时间:2017-06-28    点击量:362]

摘要

刘育锋:英国学徒制改革政策分析

刘育锋:英国学徒制改革政策分析

2017-06-21 中国职业教育

 

 

英国政府认为要提升国家竞争力,必须将技能开发视为国家战略,学徒制改革与发展一直是新世纪金融危机以来英国技能开发的重点内容。自2009年以来,英国政府发布了一系列与学徒制相关或专门的政策性文件,如《为增长而开发技能》(2009年)、《为可持续发展而开发技能》(2010年)、《英格兰学徒制的未来:执行计划》(2013)、《英国学徒制:我们的2020愿景》(2015),以及《16岁后技能计划》(2016),等等。这些政策的实施,极大地促进了学徒制在英国的发展,也在制度层面上为实现2020年英国新注册学徒人数达到300万目标提供了政策保障。

 

 一、学徒制成果是英国政策的结果与依据

 

近年来,英国学徒制快速发展,得到了雇主、学徒以及政府的高度认可。一方面是英国学徒制改革发展政策的结果,另一方面也为政府继续大力发展学徒制奠定了依据。

 

英国每年新注册的学徒人数增加快速。2005/06年度至2015/16年度期间,英格兰新注册的学徒人数呈现上升趋势。从最初的17.5万人,上升至50.94万人(见图1)。学徒制培训大量集中在中级水平,这一层级占所有新注册学徒人数的60%,高级学徒排第二,占36%。高等学徒人数最少,仅占4%。新注册学徒中,25岁以上的人数最多,占44%,19~24岁其次,占30.2%,16~18岁学徒占25.8%(见图2、图3)。

 

英国第三产业发达,这种情况也体现在选择不同专业的学徒人数上。2015/16年度,选择商业管理与法律、健康公共服务与关怀以及零售与商业企业专业的学徒人数最多,其次是工程与制造技术、建筑规划与建筑环境等专业(见图4)。

 

英国学徒制之所以得到较快发展,因为它的实施,给学徒、雇主和社会经济发展带来了极大的利益。学徒们普遍对所接受的学徒制培训感到满意,评估表明, 85%的学徒认为他们的工作能力得到提高,83%的学徒表示他们的职业前景得到改善。总体说来,满意度达到89%。不仅如此,研究表明,完成4级或以上学徒制培训的学徒们在他们的一生中平均可以多赚15万英镑。2级学徒可多获4.8万~7.4万英镑,3级学徒可以多赚7.7万~11.7万英镑。绝大多数雇主也对学徒制感到满意,满意度为82%。因为学徒制的实施,使得70%的雇主提高了产品质量或提升了服务水平。而且,雇主对学徒培训的成本在完成后的1~2年内通过学徒生产率的提高而能够得到补偿。英国政府对学徒制的实施也感到满意,因为学徒制的实施,促进了英国经济的发展。研究表明,政府对第2和第3级学徒制的每一英镑投资,可以分别获得26~28英镑的回报。

 

尽管近年来学徒制在英国得到较大发展,但与澳大利亚、瑞士、德国、法国等国相比,英国的学徒制发展还很不够。2008/2009年间每1 000雇员中的学徒数,瑞士43位,德国40位,澳大利亚39位,奥地利33位,法国17位,而英格兰只有11位。英国参与学徒制的雇主比例也比以上国家低。如,奥地利约25%的雇主雇佣学徒,德国是24%,澳大利亚30%。相比之下,英格兰只有15%的机构具有或提供了学徒制培训。一方面,学徒制给英国的学徒、雇主和经济发展带来极大利益,另一方面,学徒数量在英国还很不足。为此,英国政府提出了到2020年新注册学徒的数量达到300万的目标。

 

 

二、学徒制改革是英国技能开发政策的一贯内容

 

金融危机后,英国政府对国家的发展进行了深入反思,认为英国的“经济复苏和长期繁荣将不仅需要具有高技能,而且需要具有合适技能并能够适应不断变化经济的人们。”学徒制一直是英国技能开发政策的核心内容,很多政府战略性文件都将学徒制发展作为重点内容和发展方向。

 

英国商务创新与技能部在2009年发布的《为增长而提高技能:国家技能战略》中提出要“扩大学徒制,建立一个新的技术员阶级”,扩大学徒制的目标是 “使19~30岁的高级学徒人数翻一番”。为了提升学徒制的吸引力,这一战略还提出要“增加高级学徒进入高等教育的机会”。

 

英国政府对学徒制成果高度认可。2010年英国政府在《为可持续发展而投资技能》这一战略性文件中表示,学徒制“作为高质量的项目而一直得到认可和重视,因为学徒制为学徒及其雇主提供了卓越的成果”,所以英国“正在增加对学徒制的投资。”该文件还决定“优先投资教学,支持低技能水平学习者和弱势群体,学徒制”等内容。

 

《为可持续发展而开发技能》也认为“所有年龄段的学徒制计划都已成功”,但同时认为,“经济发展对中级和更高级水平技能的人有越来越多的需求”,所以,要重塑学徒制,“使3级(而不是2级)成为学习者和雇主期望的层级”,该文件进而提出,“学徒制还将为更高层次的进一步学习奠定基础。”此外,该文件承诺增加学徒数量,使更多的学习者和雇主从中受益。英国“重新划拨1.5亿英镑,以在今年早些时候再提供5万个位置”,等等。

 

2013年和2015年颁布的《英国学徒的未来:实施计划》及《英国学徒制:我们的2020愿景》,是英国政府专门促进学徒制发展的政策性文件。前者对学徒制内涵、对象、新方法、如何开展、评估等内容进行了全面的规定,后者对提升学徒制质量、雇主在学徒制中的地位、进入学徒制的路线,以及经费资助等方面进行了全面的规定。2016年颁布的《16岁后技能计划》重申了《英国的学徒制:我们的2020愿景》的有关内容,学徒制作为雇主为基础的技术教育类型与学校为基础的技术教育平行,列入了英国16岁后技能计划中。

 

英国的一些法律条文也对学徒制相关工作作出了规定。如英国的“福利改革和工作法案2016”明确规定政府每年要报告2020年英国学徒制目标的实现情况。“2016企业法”对学徒制内涵、学徒协议内容也进行了规定。

 

三、英国学徒制改革的政策文本分析

 

基于对英国09年以来颁布实施的国家技能开发战略的分析,英国学徒制改革政策主要体现在明确“学徒制”内涵、体现雇主主导、注重学徒职业生涯发展能力,以及构建学徒制治理保障体现等方面。

 

(一)明确“学徒制”内涵

 

英国存在滥用“学徒制”术语的问题,这非常不利于“学徒制”的健康发展。2012年11月“理查德学徒审查报告”指出,“不是所有的在岗培训都是学徒制”。对于什么是学徒制,该报告提出“学徒制要求一种新的工作角色,这种角色对于个人来说是新的”,要有效承担这种工作角色,“要求学习大量内容”。该报告进一步解释说“没有工作的‘学徒制’是一种职业培训的形式”,而“在一种旧工作上的‘学徒制’是在岗培训”。为此,该报告提出需要重新界定学徒制。

 

 英国政府采纳了“理查德学徒审查”报告的有关建议。通过政策性文件和法律条文,对学徒制有关内涵进行了界定,以确保“学徒制”术语的正确使用。英国政府在《英国学徒制:我们的2020愿景》中提出,“学徒是技能性职业中的一种工作”,这种工作“要求大量和持续的培训,持续时间至少12个月,其中至少有20%的时间是离岗培训”。这种培训不仅要培养学生具体工作的能力,而且要培养学生职业生涯的发展能力,为此要“开发可转移的技能、英语和数学能力”,即要具有“学徒制标准成绩所证明的在一种职业中的全部能力”并达到“申请专业认可所需水平”。

 

 “2016年企业法”对学徒制内涵进行了严格的界定。该法规定“只有法定学徒制才被称为学徒制”。所谓的“法定的学徒制”,是指“提供的或者在如下条件下将要提供的课程或培训”。这些条件包括:获批准的英国学徒制,第32部分界定内涵的学徒培训协议,承担任何其他工作类型的安排,在1973年“就业和培训法”第2条、“1995年求职者法令”第17B(1)条,“1990年企业及新市镇(苏格兰)法令”第2(3)条,以及1950年“北爱尔兰就业和培训法”第1条的基础上制定的协议。其中,“第32部分界定内涵的学徒培训协议”是指英国《学徒、技能和儿童学习法案》(2009)第22章第32条的具体内容。这一条规定学徒培训协议要符合如下条件:“(a)某人(“学徒”)承诺根据该协议为另一人(“雇主”)工作;(b)该协议要用规定的格式;(c)该协议声明它受英格兰和威尔士的法律管理;(d)该协议声明它是与符合资格的学徒制度框架有关。”协议格式需要指明学徒协议必须包括的内容以及不得列入的内容,等等。

 

 (二)将雇主置于学徒制的“驾驶席”上

 

英国政府希望通过改革,使雇主“对学徒制具有全面拥有感”,并“成为学徒制的主要倡导者”。英国政府这一意志通过多个政策性文件一再强化,也通过实施雇主主导的学徒制标准的开发,设立主要由雇主组成的管理学徒制的机构——学徒学院等措施,使雇主在学徒制中真正发挥主导作用。

 

1.雇主主导学徒标准开发

 

 针对英国现行学徒框架内容所存在的问题,英国政府提出雇主要牵头开发学徒标准,学徒标准要逐步替代学徒框架。

 

英国政府在《英国的学徒制:我们的2020愿景》中提出,学徒框架中“有些是过度规定、内容复杂并赘长,有些缺乏必要的细节”。雇主们对这种状况不满意,认为这些学徒框架不能使青年人获得从事工作的能力。英国政府在2016年7月颁布的《16岁后技能计划》中承认,尽管英国取得了很大进步,但总体说来英国的职业教育体系并没有培养足够的人员以足够高质量的正确的技能和技术知识,为此,雇主、年轻人和家长不认为这一体系有吸引力。英国政府认同了《理查德学徒制审查报告》的观点,认为导致这一问题的原因是标准和资格经常由包括颁证机构等在内的中间机构负责,而不是由真正的雇主制定。为此,英国希望通过学徒制改革,由雇主直接负责学徒标准的开发,以满足雇主的要求。

 

2013年英国政府在《英格兰未来的学徒制:执行计划》中提出,“未来,学徒制将以雇主设计的标准为基础,以满足雇主、行业和更广泛的经济的需求”。英国决定用学徒标准取代学徒框架。学徒标准“将是简短易懂的文件,它描述掌握具体职业以及在职业中自信操作所需技能、知识和能力水平”。学徒标准的批准,必须得到包括小企业在内的雇主的支持。为此,英国设计了“开拓者项目”(Trailblazer projects)。这一项目由雇主牵头,与专业机构共同开发新的学徒标准和评估方法。截至2017年2月21日,2 600多名雇主参与了设计新学徒制标准。到目前为止,已出版了270个学徒标准,其中超过84个标准是高等或学位学徒标准。

 

2.建立由雇主领导的学徒制学院

 

为保证学徒制质量,使学徒制培训更好地满足雇主要求。学徒制学院的建立,是英国学徒制改革的重要举措。

 

2015年12月,英国政府在《英国学徒制:我们的2020愿景》中提出,要建立一个由雇主领导的新的独立机构——学徒制学院,管理学徒制质量。2016年1月,《16岁后技能计划》进一步提出,这一学院要在2017年4月前成立。“企业法案2016(第12章)”第四部分第22条对学徒制学院相关内容作出了法律解释。2017年1月,英国教育部发布了《学徒学院战略指南草案》(政府咨询报告),就学徒制学院的功能与指南等内容征求意见。

 

学徒制学院旨在帮助确保改革的学徒制质量。学徒制学院将与一些相关组织(如Ofqual和Ofsted)一起,与关键合作伙伴建立牢固的工作关系,以保证高质量的学徒制培训。学徒制学院设立一个由独立主席领导的小型董事会,成员主要由雇主和商业领袖组成。法律规定了学徒制学院的三大核心职能,一是制定学徒制标准和评估计划的质量标准;二是审查、批准或拒绝以上标准;三是确保所有终点评估有质量保证。此外,学院还将就政府可用于标准的最高资金水平提供咨询意见。将来学徒制学院的职责还将进一步拓展,如,2018年4月后学徒学院的职责还将涉及所有的技术教育,以保证后者为雇主服务。

 

3.建立企业参与学徒制的激励机制

 

为使更多企业参与学徒制,英国决定实施学徒制税,修改公共采购规则,以形成企业参与学徒制的长效机制。

 

学徒制税于2017年4月6日生效。学徒制税是对英国雇主征收资助新学徒制的税。那些年度工资总数超过300万英镑的企业要支付。纳税比例为雇主工资总额的0.5%。2019—2020年期间,征收预计可筹集30亿英镑。英格兰学徒制的支出将达25亿英镑。

 

英国于2015年9月1日及之后实施新的公共采购政策。英国政府认为,“虽然采购决策应始终以质量/成本/风险为基础,但这可以考虑供应方更广泛质量的长期利益”。在此“长期利益”是指“对技能成果的适当投资”以及“通过正式学徒制计划的发展”。为此,2015年8月颁布的“采购政策说明——通过公共采购支持学徒制和技能”规定,“公共采购全额价值在1 000万英镑及以上、期限为12个月及以上的合同应支持技能开发和学徒培训”。这一采购政策提出,在本规定涵盖的所有新采购中,“范围内组织必须确定学徒制和技能开发是否与合同的主题事项充分相关,以便作为招标和合同要求”。不仅如此,这一政策还规定“原则上,学徒制/技能应能够与本‘行动说明’所涵盖合同的主题相关”“在所有新采购中,学徒制和技能开发被确定为与合同主题充分相关,范围内组织应在相关采购文件中要求供应商提供其对开发和投资有关合同履行的技能开发,特别是他们根据合同对提供学徒制培训的承诺依据”,等等。英国的这一公共采购政策,是将对学徒制和技能开发的贡献作为公共采购竞标的一个指标,通过这一政策助推英国政府2020学徒制目标的实现。

 

(三)培养学徒的发展能力

 

英国学徒制改革注重学徒的发展,主要体现在注重职业生涯指导,注重奠定学徒基础学科的基础,以及为学徒提供进一步发展路径等方面。

 

1.注重职业生涯指导

 

 选择适合自己的教育或培训类型,是质量保证的基础。英国注重提供并改进职业生涯指导,使学生能够在知情的前提下,作出适合自己的选择。

英国2011年教育法第29条规定,“必须确保所有在校注册学生在教育的相关阶段得到独立的职业生涯指导”。为加强职业生涯指导,使所有年轻人都充分意识到他们可获得的教育和培训的选择范围,并为学生提供支持,使他们做出正确的选择,2014年12月,英国政府宣布资助一个新的雇主主导的公司。为使学生更好地作出适合自己的学徒制选择,国家学徒服务中心在2015年启动了在线学徒门户网站。全国职业生涯服务中心也帮助年轻人和成人在学习、培训,工作和学徒方面做出知情选择。从2016年1月开始建立新的数字平台,以帮助确定年轻人是否适合学徒培训。

 

2.提出基本的数学、英语和数字技能要求

 

数学、英语等学科的基础太差,在很大程度上影响着学徒培训质量的提高。在学徒制改革的进程中,英国对学徒提出了以上学科的基本要求。

 

理查德提出“学徒制应该吸引一些最好的学生,包括那些数学和英语优秀的学生”。对于那些开始接受学徒制培训时没有达到合格水平的学生,“学徒制培训内容必须包括数学和英语”,因为,“达到数学和英语的良好水平,应该是完成学徒制培训的先决条件。”为此,理查德建议“所有学徒在完成学徒制之前都应该达到英语和数学二级水平”,同时应该考虑学徒制特点,所教授数学和英语的方法应该适合学徒的具体背景。

 

英国政府接纳了以上观点,提出“我们必须保证学徒具有就业所需要的文字和计算能力”。为实现这一目标,“要求所有学徒制核心内容都要包括英语和数学”。英国政府进一步规定,“要求二级学徒完成学徒制时达到英语和数学一级水平,然后必须向二级努力”“所有三级和四级学徒在参加终端评估时必须达到英语和数学的二级水平”。《16岁后技能计划》沿袭了强调学徒基础学科能力的要求,提出“技术教育应该建立在所有学生16岁以前学习的核心学科和广泛而平衡课程的基础上。如果它被视为一个‘容易’的选择,它将永远不会获得它在这个国家所需要的尊重。”在此,技术教育包括学校为基础和雇主为基础的技术教育,后者主要指学徒制。英国政府决定要“继续武装学校以提供知识为本的课程”,提出了最低英语和数学要求以及所需的任何数字技能的要求。

 

为确保学徒能适应不同角色和不同的雇主,并培养他们的职业发展能力,英国还提出所有雇主主导的学徒制标准都必须注重培养学徒的可转移技能,如自我管理、沟通和人际技能、解决问题、革新和创造力,等等。

 

3.设置包括高等学徒和学位学徒在内的多层学徒制

 

为使学徒制有比较通畅的发展路径,英国设置了中级、高级、高等和学位学徒四个层级。

 

英国学徒制的高等学徒包括英国资格框架体系中的4~7级,学位学徒(Degree Apprenticeships)相当于资格框架体系中的学位和硕士学位。

 

高级和学位学徒层级的开发旨在扩大学徒进入专业性职业的机会。截至2017年2月21日,英国有100个高等与学位学徒制,涉及法律服务、银行和工程等工作。学徒部分时间在大学学习,部分时间在雇主的企业工作,学徒可以获得完整的学士或硕士学位。学徒要参加严格的终端评估(EPA),这一评估测试内容包括在相关专门化职业中工作所需的广泛的职业能力和学术学习能力。学位学徒制课程通过两种方式开发,一是雇主、大学和专业团体共同合作,开发一体化学徒学位课程,二是在现有学位课程的基础上,结合学徒制要求,增加一些培训。无论哪种方式,在培训结束时,学徒都需要参加全部职业能力的独立测试。

 

(四)注重质量保障体系的建立

 

为保证学徒制质量,除了立法保护“学徒”一词以免滥用,雇主负责学徒标准和评估计划的开发以外,英国还要求执行学徒制的相关各方明确自己的责任和义务,明确质量现状,进而进行质量保障。这种保障通过学徒协议的制定、通过Ofsted与Ofqual等机构的质量监测与报告等措施实现。

 

英国规定,每一学徒制培训都必须签订明确的协议,使学徒制参与各方,即雇主、学徒、教育和培训提供者,在学徒制实施之前了解学徒制的意义及各自的责任和义务。在学徒制协议中,学徒要对出勤、学习成绩,以及要遵守的关键行为或操作实践作出承诺。雇主要作出工资、提供给学徒时间和支持,以及确保与培训提供者建立关系等的承诺。培训提供者要承诺与学徒和雇主合作的方法,以确保学徒获得满足他们需要的高质量学习。此外,从2018年1月起,16~18岁的学徒结果也将作为英国学校绩效表的内容向社会公布。

 

英国在2008年金融危机以来采取的促进学徒制改革与发展方面的政策与措施,极大地促进了学徒制的发展,进而促进了学徒、企业和社会的发展。英国将学徒制作为国家技能开发战略的重点内容,通过国家战略性文件与法律对学徒制内涵进行界定,将学徒制政策内容建立在研究的基础上,通过雇主主导标准开发与领导学徒制学院而体现雇主导向,通过强调学生基础学科要求、高等学徒和学位学徒层级的设立而体现学生发展,以及通过协议的签订而体现质量保障等政策与做法,值得我国借鉴。

 

作者 | 教育部职业技术教育中心研究所国际合作与比较教育研究室主任刘育锋

来源 |《中国职业技术教育》

 

 

 

            

 

 

 

 


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