政策文本下乡村振兴战略中的职业教育治理路径分析

[来源:中国职业技术教育    发布时间:2019-08-08    点击量:1187]

摘要

政策文本下乡村振兴战略中的职业教育治理路径分析

政策文本下乡村振兴战略中的职业教育治理路径分析

 

问题的提出

 

乡村振兴战略的实施离不开乡村教育,特别是具备职业定位、实践导向、功能多元等显著特征的职业教育。“优先发展农村教育”“培育新型农民”“落实精准扶贫”“加强农民技能训练”“传承优秀的传统文化”是乡村振兴有关政策关注的焦点。总体来说,当前职业教育治理面临着治理主体权责不清晰、治理理念不具备契合性、治理能力较薄弱、制度保障不健全等问题,有必要从乡村振兴政策文本中合理审视职业教育治理路径,并在梳理及分析的基础之上,进一步探究如何构建“治理有效”的职业教育治理体系,这对乡村振兴工作的推进具有深刻意义。因此,本文选取25个省级行政单位颁布的乡村振兴政策文本为研究对象,着重分析各省政策中职业教育治理路径,总结归纳政策文本体现的主要特征,在此基础上进一步明确我国职业教育治理方向及完善相应的治理路径。

 

 

二 研究设计

 

(一)研究对象和资料来源

从我国31个省级行政区划中选取25个乡村振兴政策文本作为研究对象,主要是由于在31个省级行政区划中,虽然有上海、重庆、新疆3个出台了相应政策,但是由于文本详细内容未能在国家及地方政府等行政部门官网上获取,因此不将其作为研究对象。此外,天津、黑龙江、西藏未制定因地制宜的实施建议,因此也排除其进一步研究的可能性。

从政策文本层面进行思考主要有以下四个方面原因:一是文本的官方性,主要体现在政策文本的颁布主体上,可将25个省级政策文本的颁布主体分为省级政府、省级政府和省级委员会,“官方出品”不仅具有一定的权威性,还能更好地指导政策的执行;二是文本的可获得性,省级行政单位颁布的政策文本均可在各省政府官网上进行查询,方便快捷的查找方式可增强研究的流畅性;三是文本的可对比性,由于25个政策文本出台的时间在2~5月的范围内,且均是在深入领会中共中央国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的实施意见》基础上,结合自身发展实际来制定,因此通过对文本内容进行分析,不仅能总结归纳出政策文本蕴含的共有特征,还能就其存在的不足提出完善的建议。

(二)研究方法

本文采用内容分析法对省级政策文本进行编码整理,旨在探究政策文本对职业教育治理路径的关注点,主要步骤如下。首先,建立由5个一级维度及12个二级维度构成的分析框架。其次,将各个维度包含的关键词语、语段进行总结。最后,将有关职业教育治理路径的政策文本内容进行有意义转换。采用内容分析法来解读政策文本主要有以下优势:一是研究对象为静态文本,不掺杂价值性的判断,研究结论也更加客观公平;二是研究方法运用上,将文字信息转换为量化数据,并从数据中比较异同,并探析一定的规律。将定量研究与定性研究有机结合能有效规避方法单一所存在的问题。

(三)分析框架

本文分析框架的设计主要是来源于“对外借鉴”及“对内省察”两个方面。首先,就对外借鉴而言,通过梳理学界关于职业教育治理路径的相关研究,总结出学者们提出了推进创新治理理念、提高治理能力、优化治理结构、加强制度建设、健全法制保障等路径建议,以上建议可直接为分析框架的设计提供参考借鉴。其次,通过对中央层面及地方层面的乡村振兴政策文本内容进行细致解读,虽然文本中并无直接提及职业教育治理路径的字眼,但是文本中持续渗透着与职业教育联系紧密的农村、农业、农民的发展思路和发展方向。因此,通过内外结合构建了由5个一级维度及12个二级维度组成的分析框架。即治理理念维度主要由协同治理和内生发展理念组成;治理结构维度主要由政府参与治理、市场参与治理、职业院校参与治理、社会组织参与治理组成;治理能力主要由多元主体治理能力和多元主体治理意识组成;制度建设维度主要由学校制度建设和机制建设组成;法治保障维度主要由国家立法和地方立法组成。

三 乡村振兴战略中职业教育治理路径的文本内容分析

按照所设计的分析框架,对省级乡村振兴战略文本中有关职业教育治理路径的内容进行编码,并对数据进行整理后发现提及职业教育治理路径的总次数为981次。

按照从高到低的顺序对治理理念、治理能力、治理结构、制度建设、法治保障这五个维度进行排列,发现位列第一的是治理结构,其次数为570次,占比为58%;位列第二的为治理能力,其次数为192次,占比为19.6%;位列第三的是法治保障,其次数为101次,占比为10.3%;提及稍靠后的是治理理念,其次数为64次,占比为6.5%;提及最少的是制度建设,其次数为54次,占比为5.5%。

(一)多元治理结构是政策关注的核心

在政府治理转型背景下,我国职业教育的治理结构也发生了相应的改变,扭转以往单一、固定、行政化严重倾向的政府主导路径,强调政府、市场、社会组织等多主体积极参与到治理过程中,这不仅有利于资源配置的有效性和适切性,还能进一步确保决策的公平公正。因此,25个省级行政单位出台的政策文本也将目光锁定在优化治理结构上,据统计显示,在有关多元治理结构的表述中,提及职业教育治理的次数位居榜首,为229次,一个可能的原因是以往职业教育主体存在着参与治理的话语权与发展自主性较弱等问题。因此,在乡村振兴的文本表述中理应提高身负重任的职业教育地位,其中多数省份的一般性表述为加强人才技能培训、培育满足农村发展需求的经营主体、创新人才培养模式、按照需求设置专业、培养农民树立法律意识等。

此外,四川省政策文本中指出应加强农民的法治意识,可见职业教育课程设置应增加基于需求导向的基础性法律课程。提及市场治理的次数高于提及政府和社会组织的次数,为152次,多数省份的一般性表述为发展特色文化产业、加大金融投入、引导工商资本参与治理,新颖性表达则以北京市为例,提出应发展各类专业化市场化服务组织。提及政府治理的次数为136次,可用“引导”“整合”等关键词对其表述进行概括;在有关社会组织的表述中,主要存在着培育社会组织和吸引社会资本参与乡村振兴等话语对社会组织参与治理进行表述,虽然提及社会组织的次数较少,为53次,但是作为以群体性、非政府性、非营利性、非强制性及自我管理性为主要特征的社会组织,其从治理边缘走进关注的视野,也在一定层面上预示着将来职业教育发展的勃勃生机和明亮前景。

(二)多主体治理能力和意识是政策关注的重点

多主体亟待通过提高治理能力和调动治理意识来满足经济社会转型所需,治理能力较弱主要体现在政府组织协调能力不佳、社会组织不发达、推动治理朝向科学、创新发展的人员较少等方面。治理意识无法有效调动常常发生在以下两个方面:一是在政策无法保障其利益或者力度不大时,主体产生的一种排斥反应,市场的积极性不高则符合此逻辑;二是我国长期以来所形成的政府强、社会弱的局面,社会组织参与治理易被忽视或者省略,因此,在不利于领会有关治理的知识形势下,惰性发展理念不断蔓延。据统计,提及多主体治理能力的次数为123次,其一般性表述为搭建专家咨询制度、组织智库进行研究,加大人才引进力度、吸引人才服务乡村政策事业,推动治理体系进一步完善等。提及多主体治理意识的次数为69次,除宁夏回族自治区出台的政策文件未提及治理意识外,其一般性表述为调动群众的积极性和主动性、强化农民的责任意识、集体意识等。

(三)法治保障受到政策持续性关注

法律依据不足、法律条款不明晰阻碍着治理朝向善治发展,因此,以法律的形式保障多主体参与的权力、利益、责任能有效规避“治理不端”行为,如政府失灵、市场失灵等,毋需质疑,法治化不仅是有效调动治理主体参与积极性的一大良药,还是促使职业教育治理朝向科学化和民主化的有力举措。据统计,在25个省级文本中,仅有宁夏未提及法治保障,其余省级文本都提及了相关意见,足以彰显出立法的重要性。虽然各省未直接提及职业教育应立法,但是却从乡村振兴立法保障这一视角间接阐述了立法的重要性。国家立法是地方立法的上位法,具有鲜明的参考性,在25个省级文本中,提及国家立法的总次数为41次,其一般性表述为制定乡村振兴法,发挥其推动作用、健全农民公共服务体系等;地方立法是在贯彻国家立法理念的基础上,结合发展的实际,制定适宜于当前职业教育发展的法律法规在有关地方立法表述上,提及的总次数为60次,其一般性表述为建设地方性法律法规。

(四)治理理念和制度建设所受的政策关注较少

职业教育创新性、自主性发展受制于传统价值观及外援思想较为严重等因素,因此,通过在多主体中提倡协同共治、互利共赢的理念,是催生职业教育内生化发展的首要选择。据统计,提及治理理念的总次数为64次,其中提及协同治理理念的次数为33次,提及内生发展理念的次数为31次,二者提及的次数趋近,其关键词为“治理有效”“善治”,如辽宁省文本中提及了发挥出党政、市场、社会力量振兴乡村。制度建设在文本表述中主要体现在学校制度建设上,其次数为54次,职业学校制度建设主要是指设置有利于职业教育发展的规范性制度,如学校基本规章、校企合作制度、人才激励制度等,其一般性表述为建立职业农民制度、建立产学研融合的创新联盟等。此外,制度建设还应包括多种机制建设,如协调机制、问责机制、反馈机制等,但是在25份政策文本中尚未提及职业教育治理机制的建设,后续应在已有政策修改或新政策制定过程中将这一盲点积极关注和重点补充。

四 乡村振兴战略中职业教育治理路径文本特征分析

(一)文本语言表述契合性较高

文中25个省级乡村振兴文本都是在中央政策出台后所制定、颁布的地方性法规,乡村振兴侧重点也由其发展的现状不同存有些许差异,如贵州、宁夏等省级行政单位将精准脱贫作为振兴所要攻破的首个难关,河北、北京等省级行政单位则将环境优化作为振兴的重要手段。

我们可按其制定名称的相似度将制定主体分为四类:一是以关于实施或关于XX实施的有四川省、海南省、河北省、内蒙古自治区、吉林省、福建省、江西省、陕西省、湖南省、贵州省、甘肃省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区;二是以推动XX为关键词的有河南省、湖北省、青海省、广东省、山西省、安徽省;三是以关于贯彻XX实施意见的有辽宁省、江苏省、云南省;四是以2018—2022年及XX通知为关键词的有浙江省、山东省、北京市。虽然文本名称不尽相同,但是25份文本在语言表述和结构体系设置上仍存在着一定的相似性。文本语言契合度高是积极贯彻中央政策文本精神的一种体现,以中央政策为参考依据不仅能更好彰显话语的权威性,还能加快政策制定的速率以推进政策实施。

(二)文本民主性意识明显

文本中彰显的民主性主要表现在三个方面:一是在治理结构上,强调政府、市场、职业院校、社会组织等多主体参与职业教育治理,区别于以往政府主导式治理,更加强调治理权力的约束和分配,有学者指出,“公民社会的诞生和发展又推动了国家的公共管理由政府统治走向自主治理,也就是民间组织与政府部门通过合作以最大限度地增进共同利益”,因此,在治理结构上凸显出一定的公正性;二是在治理理念上,各省的文本中都纷纷提及治理有效及善治等字眼,一致强调以共治达成善治,不可否认的是,若在共同治理过程中未满足多主体尊重与信任需求、未贯彻合作共赢的理念,那么达成善治这一美好愿景也注定遥遥无期;三是在治理意识上,文本中提及加强农民的集体意识、主人翁意识等,公民的治理情怀和责任感被放大,强化其治理意识的同时也在一定层面上肯定其参与的重要性,正如法国教育家卢梭所言“唯有公意才能按照国家创制的目的即公共幸福来指导国家的各种力量。因为,如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要,那么,就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能”。

(三)文本法治化倾向强烈

价值层面的提倡不具备约束性,是一种积极参与治理的自觉唤起,与法律层面约束不同之处在于其自由性较强,易形成无法参与治理或参与不当等局面。如在职业教育治理过程中,若唯政府治理,则会引发重政绩而非实际的状况,重权力的显示而非公平公正,正如有学者指出“我国政府在教育职能行使上容易出现如社会管理者职能错位、资金供应者职能不到位、教育生产者职能越位、各级政府职能未能良好定位等问题”;若唯市场治理,市场固有的“经济”特性将会展露无遗,即重自身利益、直接利益,盲目的追求利润和高效,在资源配置中将利益放在首位,势必放缓职业教育发展的步伐;若唯职业院校进行治理,其发展较为闭塞,如在专业设置及人才培养模式上不能以市场所需、群众所需为调整缘由。因此,在政策文本中也提及了发挥立法在乡村振兴中的保障作用、加快制定促进乡村振兴的地方性法规等,体现出应以法律形式来赋予多主体参与的权利、规范其治理的权限、保障其利益所获。值得肯定的是法治化确是治理有据、治理有序、治理有益的集中展现。

(四)文本关注内生性发展

长期以来,由于农村职业教育为农性及职业性的双重特征,促使外部帮扶性政策和资源源源流入,但是若对其进行无条件地支持,则违背职业教育自主、积极发展的本质,未能痛定思痛、因地制宜地思考职业教育发展的目标和方式,易在发展过程中形成坐以待毙、坐享其成的发展理念,造成同质化倾向严重的现象。这不仅偏离多元化的发展方向,无暇顾及发展的特殊性,而且不能真正激发职业教育发展的能动性,即结合现实需求来凸显其地方特色和服务乡村建设。

但是随着颇具成效的政府治理结构转型,使得多主体积极参与到职业教育治理过程中,为职业教育发展出谋划策,同时也在一定程度上调动了其发展的主动性。如在多主体协同治理的环境下,职业教育发展不仅能倾听多方主体的意见推进供给侧改革,如政府提出宏观的指导性政策建议,市场按照市场化所需提出人才标准、社会组织则按照群众需求提出意见,还能利用大量资源支撑其创新性发展,如市场提供校企合作的人才培养基地和资金参与职业院校办学,社会组织集资参与职业院校办学等。值得一提的是虽然政策文本中并无直接提及职业教育应内生性发展的字眼,但是提及了激发贫困群众内生脱贫的思想,由于农民的培养主要依托于职业教育,因此这也间接指出职业教育发展理念应发生转变。

五 结论与反思

(一)加快《职业教育法》修订进程

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的实施意见》等文件都提出要推进国家治理体系和治理能力现代化建设,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要全面依法治国。学者于维力、张瑞(2018)也进一步论述了国家治理体系与法治化建设的联系,认为法治化是国家治理体系现代化的一个重要表征,应以法律的形式来规范国家治理体系。因此,包含在国家治理体系中的职业教育法治化建设应稳步推进。如由于《职业教育法》出台时间较早,加之时代更新之快,未能与时俱进地对当前多元主体参与治理的权责、利益等进行保障,特别是对弱势群体的治理权进行保障,力求治理的公平公正。因此,加快《职业教育法》修订的进程不仅是顺应时代发展之举,更是将职业教育治理提高到现代化水平的强有力支撑。

(二)以需求为导向,推进学校教育制度建设

2017年国务院出台的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出,职业院校在设置培养目标、专业调整、培养模式等方面应按照社会需求进行优化,同年国务院出台的《关于深化产教融合的若干意见》对学校教育制度做了更细致的表述,如提及实践性课程的课时应多于总课时的50%。以上都旨在推动职业院校相关制度的修正和完善,以满足市场所需及十九大报告中提及的人民日益增长的美好生活需要。

在制度建设上,一是应在章程设置上明晰职业院校具有服务地方经济建设、推进地方产业结构升级、培养创新型及技术技能人才等功效,有效扭转以往视职业教育为边缘教育的观念;二是应设置产教融合制度,主要是指市场参与到职业院校办学、育人的过程中,即提倡市场与职业院校之间共同合作、互相监督、互相融合。这一开放、合作、共享的创新模式,不仅是提高协同创新效率的重要途径,而且能充分激发多主体间的积极性和创造性,加快不同领域、不同行业以及创新链各环节之间的技术融合与扩散,具体表现在为职业院校的专业设置、人才培养模式、实习及就业等方面提供大量资源;三是人才激励制度,斯金纳等人的强化理论指出学习是通过行为受强化而进行的,强化是增加反应频率的手段,因此,职业院校应通过设置一定的物质激励及精神激励制度,激励学生们能不断创造及超越。

(三)构建开放合作平台,加强职业教育治理信息化建设

当前,大数据、云计算、人工智能等技术进一步推进了信息交流和数据共享,为职业教育治理提供了无限生机的同时,也带来了一定的挑战。机遇主要表现在可参照、可比较的数据增多,且搜集方式较为便捷,挑战则主要在于相关制度建设还存在着一定不足,亟待完善。首先,应建立职业教育治理共享机制,如发展良好的职业院校积极帮扶发展较为落后的农村职业院校、政府治理出色的省份积极指导治理能力较弱的省份等,即通过数据共享,农村职业院校可向治理较好的职业院校进行经验性学习、治理能力较低的省份能在学习过程中不断改进。其次,应推进职业院校自身数据治理平台的建设,即利用相关技术将有意愿投入农村职业院校建设的人员、在校学生及教师的基本信息进行科学整合,这不仅能降低治理的工作难度,还能为职业院校创新性发展提供“一针见血”的完善依据。最后,应建立职业教育治理协商机制,即在职业教育治理过程中多主体应理性选取网络上庞大、繁杂的数据信息,结合自身发展实际不断衡量、商讨及决策。

本文摘自《中国职业技术教育》2019年第15期,如有转载请注明出处。

 

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